Masa Depan Politik Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah di Indonesia

Oleh: Fahrezi, S.IP*

1.      Pengantar

Pasca jatuhnya rezim Orde Baru, Euphoria melanda segenap negeri untuk menata kembali sistem kenegaraan. Tidak terkecuali dengan menata sistem pemerintahan daerah yang selama orde baru menggunakan corak yang sentralistis serta menghegemoni dan mengintervensi daerah. Undang-Undang pemerintahan daerah pertama yang dibentuk pasca Orde Baru adalah UU No. 22 Tahun 1999 dengan memberikan otonomi yang seluas-luasnya kepada daerah. Ternyata otonomi seperti mati muda karena UU No. 22 Tahun 1999 harus digantikan oleh UU No. 32 tahun 2004. Sehingga Undang-Undang tersebut hanya mampu bertahan sekitar lima tahun.

Namun dalam perjalanan UU No. 32 Tahun 2004 ternyata juga sama dengan Undang-undang sebelumnya. Sepertinya kedua undang-undang pemerintahan daerah ini mengelami banyak kedala dalam pelaksanaan implementasi. Kebijakan yang seharusnya dapat mensejahterakan rakyat, akan tetapi terjadi penyimpangan-penyimpangan yang dilakukan dalam kurun masa 14 tahun pasca orde baru ini.

Tulisan ini ingin melihat perjalanan pemerintahan daerah 14 tahun pasca orde baru. Saya akan memaparkan kendala-kendala atau hambatan-hamabatan yang terjadi selama pelaksanaan pemerintahan daerah khususnya pasca Orde Baru. Awal-awal saya akan memetakan faktor-faktor yang menjadi hambatan selama pelaksanaan UU No. 22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah. Selanjutnya akan dilanjutkan dengan hambatan-hambatan dalam pelaksanaan UU No. 32 Tahun 2004. Pada bagian akhir saya akan memaparkan tentang harapan masa depan politik desentralisasi dan Pemerintahan Daerah di Indonesi. Pertanyaan yang ingin dijawab tulisan ini adalah:

v  Bagaimana hambatan yang terjadi selama pelaksanaan pemerintahan daerah Pasca Orde Baru?

v  Bagaimana masa depan politik desentralisasi dan pemerintahan daerah di Indonesia?  

2.      Konsep Teoritis

Otonomi daerah (Desentralisasi) bisa diartikan dalam berbagai cara bergantung pada kepentingan-kepentingan dan perspektif masing-masing pengamat (Conyer 1984: 187). Beberapa mendefinisikan otonomi daerah dari perspektif ekonomis, sementara yang lain menginterpretasikan otonomi daerah dari sebuah perspektif politik (Cohen  dan Peterson 1999: 20-23).

Rondinelli dan Chema (1983) mendefenisikan otonomi daerah sebagai berikut: otonomi daerah adalah proses pelimpahan wewenang perencanaan, pengambilan keputusan atau pemerintahan dari pemerintah pusat kepada organisasi-organisasi kepada unit-unit pelaksana daerah, kepada organisasi semi otonom dan parastatal ataupun kepada pemerintah daerah atau organisasi non pemerintah).

Sedangkan menurut Mas’ud Said otonomi daerah dipahami sebagai sebuah proses devolusi dalam sektor publik dimana terjadi pengalihan wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah Provinsi  dan kabupaten/kota (2005: 6). Gustav dan Stewart (1994) mengidentifikasi tiga makna berbeda dari “otonomi daerah yang dapat digunakan untuk menganalisis kasus politik desentralisasi dan pemerintahan daerah di Indonesai. Ketiga makna tersebut ialah: Dekonsentrasi (deconcentration) dimana pemerintah pusat menempatkan para pegawainya dilevel pemerintah daerah. Kedua, pendelegasian (delegation) dimana pemerintah pusat secara bersyarat medelegasikan kekuasaannya kepada pemerintah daerah namun dengan tetap memiliki kesanggupan untuk mengambil kekuasaan itu kembali dan secara keseluruhan tetap memiliki dominasi kekuasaan atas pemerintah daerah. Dan yang ketiga ialah devolusi (devolution) dimana pemerintah pusat secara aktual menyerahkan kekuasaannya kepada pemerintah daerah.

Menurut Hulme dan Turner (1997), desentralisasi tidak mengharuskan semua kekuasaan pusat didelegasikan ke daerah, khususnya untuk kewenangan-kewenangan yang bersifat strategis. Disamping itu pemerintah pusat juga memiliki kewenangan untuk melakukan tindakan tegas terhadap unit-unit pemerintahan loka yang tidak menunjukkan kinerja yang baik.

Banyak pendapat para ahli tentang perlunya desentralisasi. Salah satunya apa yang dikemukakan oleh The Liang Gie (1968), menurutnya desentralisasi sangat diperlukan karena alasan-alasan berikut ini:

a.       Dilihat dari sudut pandang politik sebagai permainan kekuasaan, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah penumpukkan kekuasaan pada satu pihak saja yang akhirnya dapat menimbulkan tirani.

b.      Dalam bidang politik, penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai tindakan pendemokrasian, untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam mempergunakan hak-hak demokrasi.

c.       Dari sudut pandang teknis-organisatoris pemerintahan, alasan mengadakan pemerintahan daerah (desentralisasi) adalah semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan yang efisien. Apa yang dianggap lebih utama untuk diurus oleh pemerintah setempat, pengurusannya diserahkan kepada daerah. Hal-hal yang tepat ditangan pusat tetap diurus oleh pemerintah pusat.

d.      Dari sudut pandang kultural, desentralisasi perlu diadakan supaya perhatian dapat sepenuhna ditumpahkan kepada kekhususan suatu dareah, seperti geografi, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak kebudayaan atau latar belakang sejarahnya.

e.       Dari sudut pandang kepentingan pembangunan ekonomi, desentralisasi diperlukan karena pemerintah dapat lebih banyak dan secara langsung membantu pembangunan tersebut.  

Sedangkan Larry Diamond (2003) menyebutkan ada lima cara bagaimana desentralisasi bekerja; pertama, desentralisasi membantu mengembangkan nilai-nilai dan keterampilan-keterampilan demokrasi dikalanganwarga. Kedua, desentralisasi meningkatkan akuntabilitas dan responsifitas terhadap berbagai kepentingan dan urusan lokal. Ketiga, desentralisasi memberikan semacam saluran akses tambahan pada kekuasaan bagi kelompok-kelompok secara historis terpinggirkan sehingga akan meningkatkan keterwakilan demokrasi. Keempat, desentralisasi meningkatkan check and balances terhadap kekuasaan di pusat. Kelima, desentralisasi memberi peluang bagi partai-partai dan faksi-faksi oposisi dipusat untuk mendpatkan sejumlah kekuasaan poltik.  

Indonesia sudah beberapa kali menerapkan Undang-undang tentang pemerintahan daerah. Pasang surut desentralisasi di Indonesia sudah silih berganti. Pasca jatuhnya orde baru yang sentralistis muncul lah konsep baru untuk menata kemabali pemerintahan daerah di Indonesia. Tujuan otonomi daerah baru di Indonesia pasca Orde Baru menurut M. Ryass Rasyid (2002) setidaknya ada lima dasar alasan sebagai berikut:

a.       Adanya persepsi bahwa otonomi daerah memberdayakan pemerintahan daerah dan masyarakat daerah. Landasan bagi penerapan otonomi daerah ialah bahwa UUD 1945 menegaskan kebutuhan untuk mewujudkan pengelolaan pemerintahan yang mandiri dan otonom.

b.      Adanya keyakinan  bahwa otonomi daerah akan membantu menciptakan tercapainya prinsip pemerintahan yang demokratis dengan menjamin partisipasi kesetaraan dan keadilan yang lebih besar.

c.       Otonomi daerah akan bisa meningkatkan peran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai lembaga legislatif dalam pemerintahan daerah dan memberdayakan mereka sebagai lembaga pengawas demi terciptanya pengelolaan pemerintah daerah yang lebih demokratis.

d.      Otonomi daerah diterapkan untuk mengantisipasi meningkatnya tantangan dan tututan baik dari dalam negeri maupun di luar negeri.

e.       Otonomi daerah diterapkan sebagai sebuah upaya untuk melestarikan bentuk pemerintahan daerah yang bersifat tradisional, termasuk pemerintahan ditingkat desa.

3.      Hambatan Dalam Pelaksanaan UU No 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah

Pasca jatuhnya orde baru, pemerintah harus menata kembali hubungan pusat-daerah yang selama ini terkesan sentralistik. Gagasan itu dituangkan dalam sebuah undang-undang untuk memberikan otonomi yang seluas-luasnya dengan tujuan merspon tuntutan-tuntutan daerah yang ketika pasca jatuhnya Soeharto begitu menguat. Undang-undang tentang pemerintahan daerah pertama yang lahir adalah UU No. 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah. Namun dalam pelaksanaan undang-undang tersebut juga terjadi hambatan-hambatan dalam menciptakan pemerintahan daerah yang baik bagi masyarakat. Berikut ini akan saya paparkan beberapa hambatan-hambatan yang terjadi dalam kurun waktu 1999-2004 dengan melihat beberapa indikator-indikator.

3.1. Pemilihan Kepala Daerah

Merujuk kepada UU No. 22 tahun 1999 khususnya pasal 34, pasal 35, pasal 36, pasal 37, pasal 38, pasal 39, dan pasal 40 yang berisikan tahapan dan proses pemilihan kepala daerah, telah memperlihatkan begitu besar dan leluasanya peranan DPRD. Proses demokrasi yang hanya sebatas dalam DPRD untuk pemilihan Kepala Daerah ini yang dalam prakteknya banyak menimbulkan masalah, antara lain berlangsungnya praktek money politics yang melibatkan para calon dengan anggota DPRD. Selain itu, paraktek demokrasi yang terbatas tersebut dirasakan tidak memadai lagi, karean memarginalkan partisipasi rakyat secara langsung. Dalam kenyataan, mekanisme pemilihan Kepala Daerah oleh DPRD tidak banyak menghasilkan atau memunculkan kepala daerah yang berkualitas dan memiliki kapabilitas memadai.

Kekuasaan yang berlebihan terhadap DPRD, membuat DPRD bisa memberhentikan kepala daerah. Pada pasal 39 UU No. 22 Tahun 1999 diuraikan tentang alasan-alasan pemberhentian kepala daerah. Pasal pemberhentian karena alasan ”mengalami krisis kepercayaan publik yang luas...” telah menimbulkan beberapa persoalan krusial yang berujung kepada pemberhentian kepala daerah oleh DPRD secara sepihak. Oleh dikarenakan tidak adanya pengertian dan kriteria yang jelas dari istilah tersebut, maka menghasilkan interpretasi-interpretasi subyektif DPRD. Kepala daerah kerap kali merasa dirugikan akibat persoalan ini.

Selain itu, tidak bolehnya kepala daerah dicalonkan kembali untuk masa jabatan berikutnya apabila pertanggungjawabannya ditolak oleh DPRD. Pasal ini dalam dimensi pelaksanaanya menimbulkan problema-problema, yang utama adalah tidak adanya batasan., kriteria, dan standar yang jelas tentang bagaimana dan seperti apa laporan pertanggungjawaban kepala daerah yang harus ditolak. Akibat tidak adanya perincian akan hal itu momentum laporan pertanggungjawaban menjadi semacam sandera bagi kepala daerah. Dan paling sering ujung-ujungnya adalah menggunakan money politic.

3.2. Penataan Kelembagaan Daerah

Persoalan yang terkait dengan masalah atau urusan kelembagaan daerah menjadi persoalan dalam penerapan UU No. 22 tahun 1999. Setidaknya terdapat beberapa point permasalahan kelembagaan yang mengemuka yang terkait dengan ketentuan-ketentuan dan aktualisasinya dilapangan. Pertama, sebagai implikasi dari digabungkannya Kantor Wilayah (Kanwil) dan Dinas Propinsi, serta Kantor Departemen (Kandep) ke dalam Dinas Daerah maka kemudian di daerah-daerah muncul kecenderungan kuat terjadinya pemekaran struktur organisasi Pemerintah Daerah. Ini disebabkan juga ekses penggabungan yang menyebabkan peningkatan jumlah pegawai daerah, sehingga kemudian jalan yang mudah tempuh adalah dengan melakukan pemekaran atau pengembangan struktur organisasi pemerintah daerah dan pembuatan struktur yang gemuk.

Kedua, hubungan kelembagaan antara eksekutif dan legislatif yang harusnya bersifat kemitraan sejajr, ternyata dalam prakteknya seperti sulit untuk dicapai. Pada era sebelumnya yakni UU No. 5 Tahun 1974 dimana eksekutif memiliki kekuasaan yang powerfull, ternyata tidak menciptakan keseimbangan atau kesejajaran kemitraan antara legislatif dan eksekutif, sebaliknya pendulum kekuasaan di daerah yang powerfull beralih secara total kepihak legislatif dan menjadikan eksekutif sangat lemah.

Ketiga, masalah dalam UU No 22 Tahun 1999 menyatakan bahwa sebagai daerah otonom antara propinsi dengan kabupaten/kota yang sekarang sifatnya non hirearkis, telah menyebabkan lahirnya berbagai macam problematika dalam kaitan hubungan antara propinsi dengan kabupaten/kota. Ini disebabkan implikasi dari ketentuan tersebut, yang menyebabkan menyusutnya secara signifikan pengaruh propinsi terhadap kabupaten/kota. Propinsi yang dulunya memiliki kewenangan dalam pengawasan dan pengendalian yang sangat luas teradap daerah, dengan ketentuan baru ini hanya dipandang sebelah mata oleh kabupaten/kota. Selain itu, tiadanya aturan yang jelas yang memuat tentang hubungan antara kecamatan dan desa, sehingga menciptakan berbagai problem dan kesulitan pada dimensi apa serta bagaimana bentuk peranan, fungsi , dan pola hubungan antara kecamatan dengan desa.

3.3. Menguatnya Eksklusivisme Daerah

Diveristas horizontal pada akhirnya akan menguatkan ekslusvisme daerah dalam bentuk mobilisasi etnis dan budaya. Dimensi kultural dan primordial akan sangat mengedepankan pada daerah-daerah dengan tingkat SDA yang tinggi. Tingginya suhu primordialisme, yaitu arogansi sifat kedaerahan dan kesukuan dalam menyikapi UU No. 22 Tahun 1999. Pergeseran kekuasaan di daerah tidak lagi didasari leh keahlian, profesionalisme dan aliansi politik formal, tetapi berpijak kepada berakar pada semangat kesukuan dan kedaerahan. Tidak berlebihan jika dikatakan, bahwa menguatnya simbol-simbol kedaerahan. Tidak berlebihan jika dikatakan, bahwa menguatnya simbol-simbl kedaerahan dan kesukuan ini bukan tidak bermasalah, karena pada fase berikutnya akan menciptakan disintegrasi bangsa.

Menurut Eko Prasojo (2003), bahwa menguatnya eksklusifisme daerah juga sangat dipengaruhi oleh dihapuskannya hirearki antara pemerintah Propinsi dan pemerintah kabupaten/kota. Untuk hal ini, beberapa alasan yang dapat dikemukakannya adalah: pertama, struktur politik regional dan lokal selama masa Soeharto telah menyebabkan absensi total otonomi politik dan partisipasi di daerah. Reformasi, dalam hal ini pemberian desentralisasi politik kepada daerah kabupaten dan kota, menjadi faktor pembentuk kesatuan monolitas masyarakat lokal yang berdasarkan kesukuan dan kedaerahan. Hal ini diperkuat dengan hilangnya struktur hirearkis Propinsi dan kabupaten/kota, sehingga batas-batas administratif kabupaten/kota dapat dikatakan bersilang tindih dengan batas-batas kultural dan etnis. Kedua, mobilisasi etnis dan kultur di daerah disebabkan oleh peletakan fokus dan lokus otonomi daerah pada kabupaten dan kota. Di daerah kabupaten dan kota yang kaya dan maju, mobilisasi etnis dan budaya berkaitan secara langsung dengan pemanfaatan kepentingan elite politik di daerah untuk mendapatkan privilage yang lebih baik.        

3.4. Pemekaran Daerah

UU No. 22 Tahun 1999 telah menghadirkan paradigma baru dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indoneseia. Dengan basis otonomi luas, bulat dan utuh penyelenggaraan pemerintahan daerah menjadi lebih berarti, karena terdapatnya keleluasaan (diskresi) bagi daerah dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya sesuai kondisi dan potensi daerah tersebut. Restrukturisasi pemerintahan daerah yang memberikan keleluasaan yang besar kepada pemerintah daerah dalam menjalankan berbagai kewenangan sesuai dengan kebutuhan masyarkat daerah, telah menimbulkan banyak implikasi. Salah satunya implikasi yang berlangsung selama diterapkannya undang-undang ini, adalah munculnya keinginan dari berbagai daerah baik di tingkat propinsi, maupun kabupaten dan kota untuk memekarkan daerahnya. Selama diterapkannya UU No. 22 Tahun 1999 tercatat telah lahir 7 Propinsi, dan 136 kabupaten/kota baru.

Menurut Djohermansyah Djohan (2003: 118), hadirnya daerah-daerah Otonom baru dan mengalirnya berbagai rancangan pemekaran daerah otonom lainny, disuatu sisi tentu merupakan perkembangan yang menggembirakan, karena memperlihatkan munculnya kesadaran masyarakat khususnya elit tentang arti penting kehadiran pemerintahan daerah otonom untuk menata dan mendorng perkembangan kehidupan masyarakat. Tetapi, disisi lain, munculnya euphoria pemekaran ini cukup mengkhawatirkan, karena banyak usulan pemekaran daerah yang sebetulnya hanya dilandaskan pada persoalan-persoalan yang kurang substansial. Bahkan, banyak pemekaran, jika diamati dengan cermat, terwujud hanya dengan kepentingan politik segelintir orang, sehingga seringkali setelah pemekaran dibanyak daerah baru itu justru timbul persoalan seperti tidak tersedianya infrastruktur, pembiayaan dan personel, serta ketergantungan kepada daerah induk dan pemerintah pusat. Bahkan disebagian daerah timbul konflik horizontal antar masyarakat daerah dan konflik vertikal antar daerah pemekaran dengan daerah induk, baik karena kelemahan prosedur dan buruknya mutu UU pembentukan daerah otonom.

Selain itu masalah lain secara finansial, sebagian besar pemerintah daerah di Indonesia mengahdapi permasalahan serius yang beragam dalam pemekaran ini. yakni, ketergantungan dana dari pemerintah pusat. Konflik yang terjadi antara pemerintah pusat dan daerah dalam kasus pemekaran wilayah lebih banyak dilatarbelakangi oleh masalah kecukupan dana. Konflik yang sering muncul adalah  dalam kaitannya dengan pengelolaan kawasan-kawasan yang dinilai strategis.

4.      Hambatan Dalam Pelaksanaan UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah

Otonomi terkesan mati muda ketika UU No. 22 Tahun 1999 diganti dengan UU No. 32 Tahun 2004. Undang-undang sebelumnya yang cuma berumur 5 tahun menandakan masih banyak pekerjaan yang harus diselesaikan leh pemerintah dalam menata pemerintahan daerah di Indonesia. UU No 32 tahun 2004 hadir dalam rangka memperbaiki kelemahan yang ada pada Undang-undang sebelumnya. Namun demikian, ternyata dalam pelaksanaan undang-undang ini juga tidak luput dari berbagai terpaan masalah yang menghinggapi pemerintahan daerah di indonesia dalam kurun waktu 2004 s/d sekarang. Berikut akan saya paparkan berbagai permasalahan yang terjadi berdasarkan beberapa indikator-indikator.

4.1.Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung

Dalam pelaksanaan UU No. 32 Tahun 2004, untuk konteks Pilkada dihadang oleh serangkaian masalah yang akan menghambat tercapainya tujuan demokrasi lokal. Pertama, persoalan partisipasi. Partisipasi dalam pilkada akan mendorong peningkatan kualitas demokrasi lokal apabila ada kesadaran kritis dari masyarakat untuk menggunakan hak-haknya. Persoalan yang mendesak dari segi partisipasi adalah tingkat kepercayaan masyarakat untuk menggunakan hak-haknya. Persoalan yang mendesak dari masyarakat untuk menggunakan hak-haknya. Persoalan yang mendesak dari segi partisipasi ini adalah tingkat kepercayaan masyarakat yang rendah pada partai politik dan otonomi daerah. Kondisi ini cenderung mendorong perilaku golput sebagai bentuk protes terhadap sistem politik. Persoalan lain yang juga perlu mendapat perhatian adalah munculnya pola-pola partisipasi semu sebagai hasil mobilisasi dan pembelian suara. Peluang ini sangat dimungkinkan oleh kelemahan sistem administrasi kependudukan,  dan kondisi sosial ekonomi masyarakat yang rawan di sogok.

Kedua, persoalan kompetisi. Meskipun persoalan-persoalan kompetisi yang timpang dalam UU No. 32/2004. Persoalan bisa muncul dari kredibilitas dan kemampuan KPUD dan panitia pengawas. Dalam aturan yang disesuaikan KPUD memiliki posisi yang sangat besar dalam pilkada, sementara pertanggungjawaban KPUD kepada publik tidak diatur secara jelas kecuali KPUD hanya akan mempertanggungjawaban anggaran kepada DPRD.

Pada posisi pengawasan, anggota Panwas diangkat dan bertanggung jawab kepada DPRD, sehingga mengurangi independesi. Terlebih lagi UU tidak banyak mengatur limitasi pengkajian laporan dan level pengadilan nama yang berwenang mengadili perkara-perkara yang timbul dalam pilkada. Persoalan lain menyangkut posisi netral birokrasi Pemda. Ada indikasi yang kuat bahwa dalam birokrasi dimanfaatkan terkait dengan upaya politik dari kepala daerah yang akan berakhir masa jabatannya untuk mendukung salah satu kandidat.

Ketiga, persoalan kebebasan sipil. Persoalan yang mengemuka dari kebebasan sipil ini adalah pengguna instrumen-instrumen kekerasan untuk memaksa pemilih melalui intimidasi, teror dan premanisme. Kalau ini terjadi, pilkada justru menjadi penghambat kebebasan sipil. Persoalan kebebasan juga trerkait dengan miskinnya informasi pemilih terhadap proses pejaringan kandidat, maupun pendanaan pemilihan. Ada sebuah prediksi kuat bahwa Pilkada cenderung dimenangkan oleh pejabat lama  (incumbent), karena relatif memiliki publisitas dan dikenal masyarakat. Untuk melengkapi proses pemilihan, penyelenggaraan pilkada langsung juga harus dibarengi dengan perbaikan-perbaikan dalam sisi partisipasi, kompetisi dan kebebasan sipil. Dari segi partisipasi harus mulai dipikirkan secara serius format pendidikan politik agar masyarakat bisa menggunakan hak-haknya secara berkualitas. Penggunaan hak itu harus didahului penanaman kesadaran kritis agar masyarakat bisa menentukan pilihannya secara mandiri. Selain itu, Pemda juga harus mulai menata adminsitrasi kependudukan, sehingga kecenderungan mobilisasi pemilih, kecurangan daftar pemilih dan diskriminasi pemilih bisa dihindari.

Selain itu, Kekerasan politik terus berlangsung tanpa henti dalam Pilkada. Secara teoritik,  Perang Kota Kecil karya Gerry Van Klinken (2007) menjelaskan bahwa kekerasana politik merupakan bagian integral dari perjalanan pilkada itu sendiri. Bahkan beberapa laporan mengatakan bahwa Pilkada mengarah pada kekerasan politik.

Ketidakberdayaan negara dalam mencegah kekerasan politik dalam pilkada mengisyarakatkan menipisnya otoritas negara sebagai pemangku sah pangguna kekerasan. Dari sisi aktor yang terlibat menggunakan kekerasan politik dalam pilkada bisa di pilah menjadi tiga, yakni; Pertama elit partai politik yang tidak menerima kekalahan sering kali menyulut terjadinya konflik dan perpecahan dalam masyrakat. kedua, masyrakat pada tataran akar rumput terjadi ledakan dalam bentuk huru hara, kekerasan politik, amuk massa, di hampir semua penyelenggaraan pilkada, ketiga, aparatur negara (birokrasi, tentara, pejabat politik yakni DPRD) sering kali melakukan mobilisasi proses pelaksanaan pilkada yang berujung pada kekerasan politik. Keterlibatan tiga aktor tersebut dalam kekerasan politik mempunyai daya rusak yang tinggi. Daya rusak yang di timbulkan lewat kekerasan politik bisa berbentuk fisik maupun non fisik.

Hasil riset TIM Politik Lokal dan Otonomi Daerah (PLOD) Universitas Gajah Mada mengakui hal ini dalam laporannya menyebutkan bahwa “persoalan politik uang merupakan persoalan akut yang masih mewarnai  tahapan kampanye serta proses pilkada. Politik uang dalam ini merupakan cara ilegal dalam mempengaruhi prilaku pemilih sehingga bersedia memberikan dukungan terhadapa calon tertentu. Dalam masa kampanye pilkada, praktek politik uang ini muncul dalam berbagai bentuk, seperti pembagian sembako-pemberian uang  transport kehadiran dan seterusnya

4.2. Penataan Kelembagaan Daerah

Salah satu hal yang perlu dikritisi dari pelaksanaan UU No. 32 Tahun 2004 yang banyak kalangan dinilai bernuansa resentralisasi adalah apa yang disebut dengan urusan, bukan kewenangan. Urusan daerah yang tercantum dalam undang-undang tersebut meliputi urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib adalah urusan pemerintah yang terkait dengan pelayanan dasar seperti pendidikan dasar, kesehatan, pemenuhan kebutuhan hidup minimal, prasarana lingkungan dasar. Sedangkan urusan pemerintah yang bersifat pilihan, terkait erat dengan potensi unggulan dan kekhasan daerah.

Model pembagian kewenangan menurut UU No. 32 Tahun 2004, menempatkan kabupaten/kota dan propinsi hanya sebagai unit-unit pelayanan publik. Selain itu Undang-undang ini juga masih mempergunakan pola-pola lama dengan pendekatan sektoral dan administratif. Sehingga devolusi kekuasaan dari pusat ke daerah dalam UU No 32 Tahun 2004 tersebut sangat lemah. Ini merupakan sebuah kemunduran dalam perjalanan menuju pembentukan sebuah local autonomy and local community autonomy yang demokratis, mandiri dan sejahtera dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Selain itu, dalam pelaksanaan sehari-hari, sistem, prosedur, kebiasaan yang sekian lama tertanam dan tebentuk dalam birokrasi tidak serta merta dapat diubah. Daya resistensi yang begitu tinggi, terutama dari elit-elit birokrasi yang telah menikmati keuntungan-keuntungan dari sistem yang telah ada, menjadikannya ingin tetap memprtahankan kekuasaan tersentralisasi ditangan pemimpin tertinggi organisasi. Ini disebabkan karena birokrasi ditempatkan sebgai organisasi yang tertutup dan elitis sehingga tidak semua orang bisa mengaksesnya. Kalaupun mencoba memasukinya, akan dihadang oleh serangkaian prosedur yang mengada-ada.     

4.3.Munculnya Orang-Orang Kuat Daerah

Dalam era ini juga muncul Local Strongman yang dipopulerkan oleh Joe. Migdal, menurut Migdal adanya local  strongmen di dunia ketiga adalah refleksi kekuatan masyarakatnya yang plural dan kelemahan negara (2001: 85). Setiap kelompok dalam masyarakat memiliki pemimpinnya sendiri dan pemimpin ini relatif otonom terhadap negara. Karena keotonomiannya maka keberlangsungan local strongmen tergantung pada “social capacity” negara. Yang dimaksud Migdal tentang konsep “social capacity” adalah kemampuan negara untuk membuat warganya mematuhi “aturan permainan” dalam masyarakat. Termasuk pula kemampuan untuk menyediakan sumber daya untuk mencapai tujuan pokoknya serta mengatur perilaku masyarakat sehari-hari. Di negara dunia ketiga, kemampuan tersebut lemah dan inilah yang menyebabkan menjamurnya local strongman.

Migdal menyatakan, local strongmen dapat bertahan asalkan ia berkolaborasi dengan negara dan partai politik pemerintah, berdasar hal tersebut maka terbentuklah “triangle of accomodation”. Ironisnya triangle ini mengijinkan sumber daya negara untuk memperkuat local strongmen dan organisasinya yang mengatur  the game conflict. Lebih lanjut Migdal mengemukakan bahwa keberlangsungan local strongmen juga tergantung pada kekuatan negara untuk mengatur kontrol mereka; mereka belajar mengakomodasi pemimpin yang populis untuk ‘menangkap’ organisasi negara pada level yang lebih rendah (1988:256). Sidel menyatakan, penggunaan coercive violence merupakan strategi yang digunakan para bos di Philipina untuk bertahan.

Mancur Olson  dalam bukunya Power and Prosperity: Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorship menyatakan stationary bandit dan roving bandit sebagai strategi bertahan local strongmen. Istilah tersebut merupakan metafor tindakan kriminalias yang ia gunakan untuk menganalisa logika kekuasaan dan relasinya dengan kesejahteraan (2000: 6-10).

Sedangkan menurut Vedi R.Hadiz, pelaksanaan desentralisasi pasca Soeharto adalah masalah kekuasaan yang ditandai oleh kecenderungan proses-proses dan institusi desentralisasi “ditangkap” oleh kekuatan-kekuatan dan kepentingan-kepentingan besar predatori lama (Orde Baru), baik ditingkat lokal maupun nasional, yang dibungkus dalam format yang desentralistik dan demokratis (2003: 8).

Salah satu munculnya beberapa orang kuat, seperti Jawara di Banten. Asal usul jawara sebenarnya adalah kelompok santri yang digembleng dan dibekali berbagai ilmu kanuragan, kesaktian oleh ulama untuk melawan penjajah. Terdapat 2 macam jawara yaitu jawara ulama, seorang jawara yang mendalami agama dan ulama jawara, seorang ulama merangkap jawara. Jawara identik dengan pendekar, karena mengalami pergeseran sosiologis maka pemaknaan jawara menjadi negatif. Jawara sering diartikan jalma wani rampog (orang yang berani merampok) atau jalma wani rahul (orang yang berani menipu). Pandangan negatif ini timbul karena keeksklusifannya, identik dengan tindak kekerasan serta oportunis.

Dikatakan oleh salah seorang tokoh masyarakat Cilegon, keberadaan jawara dinilai cukup efektif menjaga stabilitas keamanan, tidak satupun gejala huru-hara yang berpotensi menyebabkan hancurnya aset publik dan swasta di Kabupaten Cilegon. Kondisi tersebut memicu pertumbuhan ekonomi daerah sehingga banyak komponen masyarakat yang menggunakan keberadaan jawara, seperti para pengusaha dan partai politik. Banyak kelompok jawara yang terikat kontrak dengan partai politik karena jawara mampu memobilisasi massa yang solid.

Selain itu dalam masa pelaksanaan UU No. 32 Tahun 2004 ini, munculnya bupati-bupati dan walikota yang menjadi orang kuat diranah lokal. Mereka seperti membangun sebuah dinasti politik. Kompetisi politik hanya dikuasai oleh klan-klan tertentu yang menjadi penguasa daerah. Sedangkan diranah birokratis dikuasai oleh orang-orang terdekat dari seseorang yang sedang berkuasa. 

4.4. Pemekaran Daerah

Kelemahan pemekaran daerah dimasa ini menurut Tri Ratnawati (2006), pemerintah pusat berusaha menghindari titik berat otonomi di Propinsi, karena khawatir dapat mendorong pemisahan diri Propinsi-propinsi, terutama yang kaya sumber daya alam seperti salah satunya Papua dari NKRI. Sedangkan menurut Fitriani, Hofman dan Kaiser (2005), minimal ada empat faktor pendorong atau penyebab tingginya semangat (nafsu) elit-elit daerah untuk melakukan pemekaran wilayah yaitu: 1). Dalam rangka efektifitas dan efisiensi administratif mengingat wilayah yang begitu luas, penduduk yang menyebar dan ketertinggalan pembangunan, 2). Kecenderungan untuk homogenitas (etnis, bahasa, dan agama), 3). Adanya kemanjaan fiskal yang dijamin oleh Undang-undang bagi daerah-daerah pemekaran seperti adanya DAU, bagi hasil dari SDA, PAD, dan sebagainya yang sengaja dicari-cari oleh daerah calon pemekaran, 4). Political Rent-Seeking.  

Selain itu, ada kecenderungan yang sangat jelas dalam pembentukan daerah-daerah otonom baru dimasa ini yakni menuju homogenisasi suku atau agama. Perkembangan semacam ini sangat memperhatikan apabila dihubungka dengan suatu ideal pembentukan daerah otonom masa depan sebagai political communities yang inklusif dan demokratis yang mencakup beragam masyarakat dengan berbagai latar belakang agama dan sosial budaya. Warna keindonesiaan yang modern menjadi terabaikan karena lebih menonjolnya semangat kesukuan atau keagamaan. Sehingga negara terancam oleh tradisionalisme-primordialisme yang disebabkan oleh kebijakan pemekaran yang kurang tepat.

Dominannya pemekaran wilayah, juga didorong oleh derasnya tekanan politik dan perolehan kekuasaan. Tekanan kuat dari daerah itu direspon secara positif oleh pemerintah pusat, padahal proses pemekaran tersebut banyak memberikan beban terhadap pemerintah pusat, terutama berimplikasi pada biaya penyelenggaraan pemerintahan daerah. Disetujuinya pemekaran wilayah dapat dimaknai bahwa adanya keharusan pemerintah pusat mengalirkan dana ke daerah. Tersedianya jaminan politik  bahwa pemerintah pusat akan mencukupi kebutuhan minimal pemerintah daerah yang baru dibentuk.

Hal ini terlihat dari pembentukan pemerintah daerah baru dengan segala infrastrukturnya yang tentu saja membutuhkan biaya. Ini berarti overhead cost, operational cost, dan cost yang lain dalam penyelenggaraan  pemerintah juga akan meningkat. Beban terhadap belanja operasional akan meningkat dan konsekuensinya alokasi belanja untuk pembangunan akan mengalami penurunan karena anggaran sudah banyak tersedot untuk belanja pegawai.

Selain itu, daerah induk akan kehilangan beberapa sumber keuangan yang pada pasca pemekaran beralih ke daerah hasil pemekaran. Sebagai daerah otonom baru, daerah hasil pemekaran seringkali harus dibebani dengan pengembangan infrastruktur dasar pemerintahan seperti gedung dan fasilitas dasar lainnya, yang kesemuannya perlu diadakan secara serentak dalam waktu yang bersamaan. Kebijakan pemekaran ini sering mengakbitkan kabupaten induk tidak bisa lagi mencukupi kebutuhan kabupatennya, karena dibuat miskin oleh pemekaran.

5.      Masa Depan Politik Lokal dan Pemerintahan Daerah Di Indonesia: Sebuah Harapan

5.1. Masihkah Memperdebatkan Negara Kesatuan Atau Federal

Bentuk pemerintahan yang berlaku, disadari atau tidak, merupakan salah satu faktor yang memainkan peranan penting dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Dinamika hubungan pusat dan daerah sangat bergantung pada tipe pemerintahannya karena keseimbangan kekuasaan yang melekat dalam pemerintahan acapkali mempunyai makna penting dengan filosfi atau bentuk negara tersebut.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah disuatu negara sangat bergantung pada bentuk negara yang bersangkutan. Karena itu, bentuk negara menggambarkan pembagian kekuasaan, baik secara vertikal maupun horizontal. Secara vertikal, antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah baik itu dikesatuan ataupun negara federal.

Dalam teori pemerintahan, secara garis besar dikenal adanya dua model dalam formasi negara, yaitu model negara federal dan model negara keasatuan. Model negara federal berangkat dari satu asumsi dasar bahwa ia dibentuk oleh sejumlah negara atau wilayah yang independen, yang sejak awal memiliki kedaulatan atau semacam kedaulatan pada dirinya masing-masing. Negara-negara atau wilayah-wilayah itu kemudian bersepakat membentuk sebuah federal. Negara atau wilayah pendiri federasi itu kemudian berganti status menjadi negara bagian atau wilayah administrasi dengan nama tertentu dalam lingkungan federal.

Sedangkan model negara kesatuan, menurut Andi Mallarengeng dan Ryaas Rasyid, asumsi dasarnya berbeda dari negara federal. Formasi negara kesatuan dideklarasikan saat kemerdekaan oleh para pendiri negara dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari satu negera. Tidak ada kesepakatan para penguasa daerah, apalagi negara-negara, karena diasumsikan semua wilayah yang termasuk didalamnya bukanlah bagian-bagian wilayah yang bersifat independen. Dengan dasar itu, maka negara membentuk daerah-daerah atau wilayah-wilayah yang kemudian diberi kekuasaan atau kewenangan oleh pemerintah pusat untuk mengurus berbagai kepentingan masyarakatnya. Disini diasumsikann bahwa negaralah sumber kekuasaan. Kekuasaan daerah pada dasarnya adalah kekuasaan pusat yang didesentralisasikan, dan selanjutnya terbentuklah daerah-daerah otonom. (1999: 18).

Dengan melihat kedua defenisi tersebut, untuk konteks Indonesia, pada umumnya penolakan terhadap federalisme disebabkan oleh dua faktor: pertama, federalisme bertentangan dengan UUD 1945 dan semangat para pendiri bangsa hingga mengingkari jiwa proklamasi. Kedua, ketidaktahuan atau paling tidak kerancuan atas konsep federalisme.

Selain itu sejauh mana bangsa indonesia untuk bersepakat menerima tuntutan negara federasi, yang hampir pasti akan membuat jurang antara daerah yang kaya dengan daerah yang miskin. Daerah yang kaya akan sangat berpeluang memperoleh manfaat dari federalisme, sementara yang miskin akan menderita karena kewenangan pusat untuk mengembangkan kebijakan ekonomi dan keuangan yang bersifat subsidi silang akan menjadi lebih terbatas.

Menurut Harun Alrasyid, Kesatuan dan Federalisme itu, bukanlah sebuah tujuan dari negara, melainkan alat atau cara menuju tujuan negara untuk mensejahterakan rakyatnya (1999). Jadi permasalahan apakah kesatuan atau federalisme di Indonesia seharusnya tidak lagi menjadi permasalahan karena keduanya merupakan alat untuk menuju kesejahteraan. Lalu, seperti apakah jalan keluar bagi kesejahteraan indonesia khususnya dalam konteks hubungan pusat-daerah?. Mungkin jalan keluar yang moderat untuk mengatasi ketidakpuasan daerah selama ini adalah dengan kebijakan desentralisasi yang lebih besar kepada daerah-daerah. Desentralisasi yang seluas-luasnya menurut penggagas otonomi daerah pasca orde baru Ryaas Rasyid,  dengan tujuan untuk mewujudkan kedaulatan rakyat di daerah untuk mengurus urusan rumah tangganya sendiri.     

5.2. Kebijakan Pemilu Kada Masa Depan: Gubernur Dipilih DPRD, Bupati dan Walikota Dipilih Langsung

Melihat fenomena sekarang ini, dimana biaya pilkada yang begitu besar dan juga berbagai kendala lainnya, sudah saatnya kita menata ulang kembali pelaksanaan Pilkada di indonesia. Biaya yang dikeluarkan untuk pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur begitu besar sedangkan kewenangan yang diberikan kepada Gubernur saat ini sangat terbatas. Tugas Gubernur adalah saat ini kebayakan tugas dekonsentrasi sehingga Gubernur tidak sepenuhnya menjalankan tugas otonom. Jika terjadi politik uang, besaran uang yang dikeluarkan tidak sebesar pilkada langsung. Untuk pembiayaan pemilihan juga bisa ditekan daripada pemilihan langsung. Bayangkan saja tahun ini dalam rencana Pemilihan Gubernur Jawa Timur diperkirakan akan memakan biaya 900 miliar rupiah. Uang yang sebenarnya diperuntukkan kepada pembangunan dan kesejahteraan masyarakat hanya habis dalam pemilihan kepala daerah (khusus Gubernur/Wakil Gubernur)  yang diselenggarakan beberapa hari. Selain dengan biaya yang besar, ini bisa menyebabkan APBD daerah-daerah yang miskin bisa defisit, malahan mungkin bisa menjadi hutang untuk melaksanakan sebuah Pilkada langsung.

Sedangkan untuk pemilihan Bupati/ Wakil Bupati dan Walikota/ Wakil Walikota tetap dalam bentuk pelaksanaanya secara langsung. Ini disebabkan Bupati dan Walikota tugasnya begitu besar dalam otonomi daerah saat sekarang ini. Tugas utama mereka adalah melayani masyarakat. Dengan asumsi demikian kami bermaksud memberikan tawaran ini karena tugasnya melayani, maka orang yang melayani (bupati/walikota) tersebut adalah orang pilihan masyarakat. Konsep untuk menekan biaya langsung dalam pemilihan Bupati/Walikota secara langsung ini adalah dengan melaksanakan pemilihan kepala daerah serentak.   

Alasan diselenggarakannya pemilu kada serentak adalah untuk mengefisiensikan anggaran pemerintah. Selain itu keserentakan pemilu kada diperlukan agar pembangunan dapat dilaksanakan secara terfokus, sehingga masyarakat tidak disibukkan dengan pelaksanaan Pilkada yang terus berlangsung, meskipun untuk daerah yang berbeda-beda. 

Selain itu dalam menciptkan Pilkada yang damai dan demokratis bisa diciptakan melalui: pertama, kerjasama antar pihak yang berkepentingan termasuk akademisi, pers, dan NGO. Kedua, perlunya kesepakatan atau konsesus lokal seperti kode etik pemilu dan kampanye, misalnya semboyan “Pemilu Badunsanak” (pemilu bersaudara) di Propinsi Sumatera Barat. Ketiga, pemerintah daerah membatasi diri sebagai fasilitator. Keempat, semua proses transparan dan dapat dipertanggungjawabkan.

5.3. Kebijakan Penataan Kelembagaan Daerah

Perangkat daerah adalah organisasi atau lembaga di pemerintah daerah yang bertanggungjawab kepada kepala daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintah. Perangkat ini terdiri dari sekretariat daerah, dinas daerah dan lembaga teknis daerah, kecamatan, sesuai dengan kebutuhan daerah. Kebijakan dalam penataan kelembagaan pemerintah, baik pemerintah pusat maupun daerah lebih diarahkan pada upaya penyederhanaan birokrasi pemerintah untuk menyempurnakan dan mengembangkan organisasi dengan lebih proporsional, datar, transparan dan hirearki yang pendek, serta terdesentralisasi kewenangannya. Karena itu, organisasi perangkat daerah disusun berdasarkan visi dan misi yang jelas, sedangkan untuk pola struktur organisasi disusun berdasarkan kebutuhan nyata dan mengikuti strategi dalam pencapaian visi dan misi organisasi.

Dengan upaya tersebut, organisasi perangkat daerah diharapkan tidak akan terlalu besar dan pembidangannya tidak terlalu melebar sebagaimana yang terjadi selama ini. dengan semangat pembaharuan fungsi-fungsi pemerintah dalam rangka mendukung terwujudnya tata pemerintahan daerah yang baik, pemerintah daerah dalam rangka mendukung terwujudnya tata pemerintahan daerah yang baik, pemerintah daerah diharapkan dapat menciptakan organisasi perangkat daerah yang lebih efisien dengan memberi ruang partisipasi masyarakat yang lebih besar dalam penyelenggaraan pembangunan di daerah. Jadi langkah-langkah penataan perangkat daerah untuk mewujudkan organisasi pernagkat daerah yang proprsional, efisien, dan efektif dengan didukung oleh sumberdaya aparatur yang berkualitas serta diterapkannya manajemen yang baik dapat diwujudkan dalam menalankan kegiatannya.

Pemerintah harus mengkaji kembali kewenangan yang telah diberikan terhadap daerah. Saat sekarang ini daerah dikasih begitu besar kewenangan tanpa melihat kemampuan daerah itu sendiri. Kewenangan yang diberikan kepada daerah pada saat ini berjumlah 26 urusan wajib dan 8 urusan pilihan. Seharusnya dimasa depan, kewenangan yang diberikan pemerintah pusat terhadap daerah harus bertahap, tergantung dengan kemampuan daerah. Seandainya sebuah daerah hanya mampu menjalankan 10 urusan, seharusnya pemerintah pusat cukup memberikan 10 urusan saja. Begitu juga sebaliknya jika pemerintah daerah itu mampu menjalankan urusan pemerintahan yang lebih, seandainya awalnya 10 urusan tetapi dengan kemampuan yang dimilikinya maka urusannya akan ditambahkan lagi menjadi 15 urusan, dan begitu seterusnya 

5.4. Kebijakan Pemekaran Daerah di Masa Depan: Pembentukan, Penghapusan Serta Penggabungan Daerah

Secara normatif kebijakan pemekaran daerah harus diletakkan dalam kerangka reformasi pemerintahan. Dalam konteks pembangunan politik kebijakan pemekaran harus sejalan dengan upaya untuk mempercepat konsolidasi politik menuju demokrasi substansial bukan prosedural. Kebijakan pembentukan, penghapusan dan penggabungan harus diarahkan untuk meningkatkan kesejahteraan masayarakat, melalui: 1). Peningkatan pelayanan kepada masyarakat, 2). Percepatan pertumbuhan  kehidupan demokrasi, 3). Percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah, 4). Percepatan pengelolaan potensi daerah.

Sementara itu, syarat teknis yang menjadi dasar pembentukan daerah mencakup faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Sedangkan syarat fisik meliputi paling sedikit 5 kabupaten/kota untuk Propinsi dan paling sedikit 5 kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan 4 kecamatan untuk pembentukan kota.

Selain itu, Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan/pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih. Pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan. Batas minimal usia penyelenggaraan menurut Undang-undang terakhir pemerintahan daerah yakni UU No. 32 Tahun 2004 menyatakan untuk Propinsi 10 tahun, untuk kabupaten/kota 7 tahun, dan untuk kecamatan 5 tahun.  

Sedangkan untuk penghapusan dan penggabungan daerah otonom dapat dilakukan jika pemerintah daerah tidak mampu menyelenggarakan pemerintahan daerah. Evaluasi dapat dilakukan berdasarkan penilaian dengan menggunakan sistem pengukuran kinerja serta indikator yang meliputi input, proses, dan output termasuk dampaknya. Pengukuran ini digunakan untuk membandingkan antara satu daerah dengan daerah lainnya. Aspek lain yang perlu dievaluasi adalah keberhasilan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan.

Jika daerah hasil pemekaran tidak bisa membawa keberhasilan sebaiknya daerah tersebut dihapuskan atau dikembalikan ke kabupaten induk (penggabungan). Kriteria yang dapat dijadikan ukuran adalah masa waktu yang ditetapkan untuk mengevaluasi daerah hasil pemekaran. Seandainya 5 tahun dan paling lambat 10 tahun pasca pemekaran, jika daerah itu tidak mampu menjalankan fungsi dan tujuannya sebaiknya daerah tersebut dihapuskan sebagai  daerah otonom atau dikembalikan lagi ke propinsi atau kabupaten/kota asal dari daerah tersebut.

5.5.Kebijakan Masa Depan Pengelolaan Otonomi Asli atau Desa

Dalam UUD 1945 Pasal 18 beserta penjelasannya mengakui adanya otonomi-otonomi asli yang ada di daerah jauh sebelum Republik Indonesia ada. Bunyi pasal 18 UUD 1945 itu adalah: “pembagian daerah indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-Undang, dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”. Sedangkan penjelasan dari Pasal 18 UUD 1945 antara lain menyatakan:

“...Dalam teritoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 “Zelfbestuurende Landschappen” dan “Volksgemeenschappen...Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai darah itu akan mengingat hak-hak asal-usul daerah tersebut”

Dengan berdasarkan hal tersebut, sangat nyatalah kiranya negara ini mengakui adanya otonomi asli. Otonomi asli itu seperti halnya Nagari di Sumatera Barat, Marga di Sumatera Selatan, Gampong di Aceh, Desa-Desa di Jawa, Desa Adat di Bali dan lain sebagainya. Lalu, bagaimanakah kita menata otonomi asli atau desa ini dimasa depan?. Cara yang ditempuh untuk mencapai kemandirian otonomi asli yang sesuai dengan prinsip desentralisasi dapat dilakukan beberapa tahap pengembangan jika kita meminjam konsep “state building” karya Francis Fukuyama (2004); 1). Adanya kekuatan yang kokoh atau the strength of governance system, dan 2). Spektrum dari fungsi yang dijalankan oleh pemerintahan atau the scope of function.

Sedangkan menurut AAGN. Ari Dwipayana ada beberapa langkah untuk memperbaharui pemerintahan terendah di Indonesia ini: 1). Perlu diperkuat upaya untuk merumuskan dan melanjutkan pembaharuan kerangka kebijakan (policy reform) untuk memperkuat democatic decentralization. 2). Kebijakan tentang desa atau istilah lain perlu memperjelas apa yang dimaksud dengan kewenangan berdasarkan hak asal-usul, kewenangan yang didelegasikan, kewenangan yang beradasarkan tugas pembantuan dan kewenangan lain yang diserahkan kepada desa. sehingga semakin jelas batas-batas kewenangan dan kekuasaan antar daerah otonom. 3). Reformasi kebijakan seharusnya menyentuh dan menyelesaikan secara tuntas soal ambiguitas dalam pengaturan tentang desa seperti kedudukan desa, relasi desa kabupaten dan sebagainya. 4). Pembaharuan desa tidak bisa dilakukan hanya dengan sebuah agenda yang bersifat parsial yang mewakili kepentingan sepihak kepala Desa dan pernagkat desa, atau kepentingan-kepantingan kelompok dalam masyarakat, melainkan harus dilakukan melalui perumusan yang disebut kepentingan bersama desa secara menyeluruh (2006: 11-13).   

5.6. Desentralisasi Asimetris: Sebuah Kajian Dalam Memandang Keanekaragaman Indonesia

Desentraliasasi Asimetris adalah desentraliasasi luas namun tidak harus seragam untuk wilayah negara, mempertimbangkan kekhususan,  kebutuhan, dan keunikan masing-masing daerah. konsep tersebut sudah diterapkan untuk beberapa daerah di Indonesia yang mempunyai otonomi khusus seperti Papua, NAD, DIY, dan DKI). Dengan melihat realita indonesia yang plural dengan potensi dan permasalahannya, maka pemerintah pusat perlu mengembangkan konsep otonomi daerah berbasis kewilayahan.

Pendekatan kewilayahan/regional akan mempermudah pembagian wewenang dan tugas antara pemerintah pusat dengan propinsi beserta kabupaten/kota. Kewenangan menangani daerah perbatasan yang selama ini misalnya seriingkali diklaim sebagai domain kekuasaan pemerintah pusat, maka dengan pendekatan kewilayahan ini wewenang pusat akan bisa dibagi dengan pemerintah propinsi dan kabupaten/kota sehingga lebih efisien dan efektif.

Sedangkan menurut Riset PLOD UGM (2010: 21) desain desentralisasi asimetris yang dipraktikan di Indonesia dapat dipetakan kedalam lima model yang menjadi basis asimetrisme yaitu: pertama, model asimetrisme yang didasarkan pada kekhasan daerah karena faktor politik, khususnya terkait sejarah konflik yang panjang. Daerah yang merepresentasikan model ini adalah Aceh dan Papua. Kedua, model asimetrisme yang didasarkan pada kekhasan daerah berbasis sosio-kultural. Daerah yang merepresentasikan ini adalah Daerah Istimewa Yogyakarta. Ketiga, model asimetrisme yang didasarkan kekhasan daerah berbasis geografis-strategis, yakni khususnya terkait daerah tersebut sebagai daerah perbatasan. Daerah yang merepresentasikan ini adalah Kalimantan Barat, Papua dan Kepulauan Riau. Keempat, model asimetrisme yang didasarkan pada kekhasan daerah berbasis potensi dan pertumbuhan ekonomi. Daerah yang merepresentasikan ini adalah Papua, Aceh, Kalimantan Barat, Batam, dan Jakarta. Kelima, kekhasan daerah berbasis tingkat akselerasi pembangunan dan kapasitas governability. Daerah yang merepresentasikan model ini adalah Papua.    

      

6.      Penutup

selama kurun waktu 14 tahun perjalanan otonomi daerah pasca jatuhnya rezim Orde Baru di Indoensia, masih menyimpan banyak permasalahan yang harus diselesaikan. Permasalahan tersebut mulai dari pelaksanaan Pilkada, Maraknya Pemekaran di beberapa daerah yang mengakibatkan anggaran belanja pegawai negara meningkat, masalah hubungan pusat-daerah yang terus menjadi perbincangan, mana yang seharusnya menjadi kewenangan pusat dan mana saja yang harus diberikan kepada daerah.

Pelaksanaan pemerintahan daerah juga telah menciptakan dinasti-dinasti, memunculkan raja-raja kecil sebagai penguasa di daerah. Permasalahan semakin pelik ketika juga bermunculannya predatory state di daerah, dimana mereka berkalaborasi dengan relasi bisnis dan kekuasaan. Selain itu pemerintah pusat hanya memandang daerah dari perspektif kacamata jakarta dalam melihat daerah, hal ini menimbulkan sentimenisme daerah, mulai terjadinya pengkotak-kotakkan etnisisme, rasa primordial yang semakin kental, sehingga rasa integrasi bangsa pun dipertanyakan.

Dari sekian banyak permasalahan yang terjadi dalam pelaksanaan UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 tahun 2004, kita harus memikir ulang kembali pemerintahan daerah di Indonesia. Ada bebrapa catatan yang harus diperbaiki. Mulai dari meninggalkan perdebatan apakah bentuk negara kesatuan atau federal. Perdebatan ini tidak perlu lagi diperpenjang karena satu-satunya jalan adalah dengan memeberikan otonomi yang seluas-luasnya kepada daerah. Kita juga karus menata kembali pelaksanaan sistem pemilihan kepala daerah. Menata kembali mana kewenagan pusat dan mana kewenangan yang harus diberikan ke daerah, dikarenakan begitu besarnya kewenangan dan urusan yang diberikan kepada daerah sehingga daerah tidak mampu menjalankannya.

Selain itu kita juga harus mengkaji pelaksanaan pemekaran wilayah yang marak terjadi pasca orde baru. Harus ada kriteria tertentu yang bisa memperkuat penataan pemekaran, penghapusan dan penggabungan daerah di Indonesia. Selain itu kita juga harus tetap memperhatikan otonomi asli yang menjadi ciri kebhinekaan Indoensia. Solusi yang ditawarkan untuk melihat keanekaragaman Indonesia adalah memberlakukan Desentarlisasi Asimetrisme, dimana melihat dan menetapkan sebuah otonomi kepada daerah itu berdasarkan keanekaragam, kebutuhan dan keunikan dari sebuah daerah.     

* Mahasiswa Pascasarjan Ilmu Politik dan Pemerintahan UGM Yogyakarta

Daftar Pustaka

Conyer, D. 1984. Decentralisation and Development: a Review of Literature. Public Administration and Development. Vol. 4.

Diamond, Larry. 2003. Developing Democracy Toward Consolidation. Yogyakarta: IRE Press.

Djohan, Djohermansyah. 2006. Mengkaji Kembali Konsep Pemekaran Daerah Otonom. Blue Print Otonomi Daerah Indonesia. Jakarta: YHB Center.

Djojosoekarto, Agung Dkk (ed.) . 2004. Pemilihan langsung kepala daerah: transformasi menuju demokrasi lokal Jakarta: Adeksi.

Dwiatmoko, Arif. 2005. Pemilihan Kepala Daerah Dalam Sistem Pemerintahan Demokrasi (Telaah Terhadap UU No 32/2004 Tentang Pemerintahan Daerah). Jurnal

Dwipayana. Ari. 2006. Desa, Desentralisasi, dan Demokrasi: Upaya Mendorong Pembaharuan Desa. Blue Print Otonomi Daerah Indonesia. Jakarta: YHB Center.

Eko, Sutoro. 2003. Transisi Demokrasi Indonesia: Runtuhnya Rezim Orde Baru. Yogyakarta: APMD Press.

Hadiz, V. R. 2003. Decentralisation and Democracy In Indonesia: A Critique of Neo-Institutionalist Perspectives. Southeast Asia Research Centre working Paper Series No. 47

Hulme, Turner dan Turner, Mark. 1997. Governance, Administration, and Development. London: McMillan Press.

Klinken, Gerry Van. 2007. Perang Kota Kecil, Jakarta : YOI dan KITLV-Jakarta.

Laporan Riset PLOD, ”Rapid Assesment on Pilkada 2005”, PLOD 2005

Liang, Gie. 1968. Sejarah Pertumbuhan Pemerintahan daerah di Indonesia. Jilid 1. Jakarta: Gunung Agung.

Linz, Juan. J. 2001. “Democracy, Multinationalism, and Federalism” dalam William Liddle (ed). Crafting Indonesian Democracy. Bandung: Mizan.

Marijan, Kacung. 2006. Demokratisasi Di Daerah: Pelajaran dari pilkada secara langsung. Surabaya: PusDeHAM

Migdal, Joel, 2001. State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another, Cambridge University Press.

Naskah Diseminasi. 2010. Model Implementasi Desentralisasi Asimetris Yang Mnesejhaterakan. JPP UGM dan TIFA.

Prasojo, Eko. 2006. Otonomi Daerah, Pilkada Langusng, dan Democratic Decentralisation. Blue Print Otonomi Daerah Indonesia. Jakarta: YHB Center.

Rasyid, M. R. 2000. Principles of Regional Autonmy Policy Toward a Democraic and Prosperous Indonesia. Jakarta: MIPI

Rasyid, Ryaas, Gaffar, Affan, Syaukani, 2002. Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar dan PUSKAP.

Retnaningsih, Ning. 2008. Dkk. (ed.) Penataan Daerah (Territorial Reform) dan Dinamikanya. Salatiga: Percik

Riwu Kaho, Josef. 1988. Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Identifikasi Beberapa Faktor yang Mempengaruhi Penyelenggaraannya. Jakarta: Rajawali Press.

Rondinelli, D.A, and Cheema, G.S (ed.) 1983. Decentralization and Development: Policy Implementation in Developing Cuntries. Baverly-Hills: Sage Publication.

Robinson, R, dan Hadiz, V.R. 2004. Reorganising Power in Indonesia: The politics of Oligarchy in an Age of Market. London: Routledge.

Sahdan, Haboddin, Dkk (Ed.). 2008. Negara Dalam Pilkada. Yogyakarta: IPD Press

Said, M. Mas’ud. 2005. Arah Baru Otonomi Daerah di Indonesia. Malang: Universitas Muhammadiyah Malang.

Subandi, Baban. Dkk (ed.) 2006. Desentralisasi dan Tuntutan Penataan Kelembagaab Daerah. Bandung: HUMANIORA

Undang-Undang Dasar Tahun 1945

Undang-Undang No 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah

Undang-Undang No 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah

Modul Perkuliahan Politik Desentralisasi dan Otonomi Daerah. PLOD UGM